Skeiv inkludering i norsk utviklingspolitikk

Dette er et sammendrag av masteroppgaven til Mina Strand Fjeldheim, levert ved Universitetet i Bergen høsten 2024. Prosjektet ble støttet med masterstipend fra Skeivt arkiv. 

I løpet av de siste to tiårene har LHBT+ rettigheter fått økt oppmerksomhet i internasjonal utviklingspolitikk. Norge, som en av verdens ledende utviklingsgivere med en forpliktelse om å gi 1 % av BNP til utvikling, har også posisjonert seg som en forkjemper for menneskerettigheter og likestilling. I 2023 viser flere handlingsplaner og politiske dokument at Norge har forpliktet seg til skeives problematikk og rettigheter i utviklingssektoren.

Masteroppgaven min undersøker hvordan Norge har tilnærmet seg LHBT+ inkludering i utviklingspolitikken mellom 2007 og 2023. Studien kartlegger både politiske vendepunkter, strategier for inkludering og de globale utfordringene som har påvirket feltet. Oppgaven er en kvalitativ casestudie basert på intervjuer med sentrale aktører fra sivilsamfunnet og statlige institusjoner, samt dokumentanalyse av to nasjonale handlingsplaner: Handlingsplan for kvinners rettigheter og (kjønns)likestilling i norsk utenriks- og utviklingspolitikk (fra 2010 og 2023). Heretter blir disse kalt NAP2010 og NAP2023. Funnene er delt inn i to perioder: 2005–2014, da LHBT+ rettigheter gradvis ble inkludert i utviklingspolitikken, og 2014–2023, en periode preget av videre institusjonalisering, økt finansiering, og håndtering av ulike problemstillinger.

Starten: "Et paradigme-skifte"

Ifølge studiedeltagerne var det lite fokus på LHBT+ rettigheter i norsk utviklingspolitikk før 2007, og verken utviklingsfeltet eller skeive organisasjoner i Norge viste særlig interesse for tematikken internasjonalt. En endring begynte å skje rundt 2005 da et nettverk av sivilsamfunnsaktører i Norge tok initiativ til å engasjere norske politikere i LHBT+ inkludering.

Regjeringsskiftet i 2005 utgjorde også en forskjell da Erik Solheim ble utviklingsminister, og hans politiske rådgiver, Torbjørn Urfjell, viste engasjement for å inkludere LHBT+ spørsmål i utviklingspolitikken. Sammen ba de norske ambassader rapportere om deres innsats for LHBT+ rettigheter. Rapportene viste at svært lite ble gjort utover HIV/AIDS-forebyggende tiltak. På dette tidspunktet ble støtte til LHBT+ organisasjoner i mottakerland ofte begrenset til helseprosjekter (og HIV/AIDS-forebygging).

Sivilsamfunnsaktører spilte en avgjørende rolle i å utfordre denne tilnærmingen. Et viktig tidlig prosjekt ifølge deltakere var sammen med Blue Diamond Society i Nepal. Gjennom finansiering fra Norad til et menneskerettighetsbasert prosjekt, i stedet for HIV/AIDS-forebygging, jobbet norske LHBT+ aktivister sammen med Blue Diamond Society mot diskriminering av skeive. Dette førte til en historisk seier i Nepals høyesterett i 2007, hvor retten slo fast at LHBT+ personer skulle ha samme rettigheter som andre borgere.

Parallelt ble et annet viktig prosjekt etablert i Kenya. Norske sivilsamfunnsaktører hjalp fem små LHBT+ grupper med å samle seg til det som i dag heter The Gay and Lesbian Coalition of Kenya (Galck+). De fikk finansiell støtte til et kontor, og dette styrket LHBT+ miljøets organisering og kapasitet til å fortsette å kjempe for sine rettigheter.

Statlige institusjoner begynte samtidig å kartlegge hvordan de kunne arbeide med LHBT+ inkludering både multilateralt og gjennom ambassader. En viktig milepæl var utarbeidelsen av retningslinjer for norske ambassader (2009), som senere ble oppdatert i 2013 etter Oslo-konferansen. En internasjonal konferanse, arrangert sammen med Sør-Afrika, som ble nevnt av deltakere som et viktig fotavtrykk for Norge i sitt arbeid med LHBT+ inkludering globalt. Tema for konferansen var menneskerettigheter, seksuell orientering og kjønnsidentitet, og ble i intervju beskrevet som en av de første store arenaene der LHBT+ aktivister fikk en internasjonal plattform og nettverk.

Gjennom denne første perioden ble det tydelig at individuelle aktører i både politikk og sivilsamfunn var avgjørende for å drive frem LHBT+ inkludering. Politikerne, byråkratene og aktivistene som engasjerte seg, la grunnlaget for videre institusjonalisering av LHBT+ rettigheter i norsk utvikling.

Men med økt støtte til LHBT+ rettigheter vokste også motstanden internasjonalt. I årene etter økende engasjement for LHBT+ rettigheter begynte flere land å bruke anti-vestlig retorikk, hvor LHBT+ rettigheter ble fremstilt som en vestlig import. Deltagerne i studien beskriver en tid der de skjønte at for tydelig støtte kunne føre til økt risiko for skeive personer, men støtten var også sårt trengt. Resultatet av økende motstand mot skeiv inkludering ble ifølge en deltager å jobbe slik at man unngikk å forsterke denne retorikken. Da begynte Norge å vektlegge kontekstsensitive strategier. Ifølge funnene utgjorde dette for eksempel større samarbeid med lokale LHBT+ organisasjoner, med fokus på kapasitetsbyggende støtte, og å lytte til deres behov. I tillegg til stille diplomati i stedet for offentlig fordømmelse.

I noen land hevdet deltagerne at det ble dannet nettverk mellom norske ambassader sammen med ambassader fra andre LHBT+ vennlige land som skulle fungere som trygge rom for LHBT+ aktivister i land med strenge anti-LHBT+ lover. For eksempel, da den ugandiske aktivisten David Kato ble drept i 2011, tilbød den norske ambassaden beskyttelse til hans nærmeste venner og kolleger. Slike nettverk hadde som mål å få flere land til å lytte til lokale LHBT+ organisasjoner og deres behov, i tillegg til at de skulle føle mer ansvar for tematikken i landene de opererte i.

Institusjonalisering og nye problemstillinger

I 2014 ble LHBT+ rettigheter tydeligere integrert i Norges utenrikspolitikk gjennom stortingsmelding 10, «Muligheter for alle: Menneskerettigheter i norsk utenriks- og utviklingspolitikk». Dette var første gang LHBT+ rettigheter ble løftet frem i et omfattende politisk rammeverk, og er fortsatt gjeldende i Norges arbeid for LHBT+ rettigheter.

Siden 2014 har LHBT+ inkludering i økende grad blitt forstått og løftet frem som relevant også i andre tematiske områder i utviklingspolitikken. Norske LHBT+ organisasjoner har eksempelvis jobbet for å samarbeide med store, etablerte organisasjoner som Redd Barna, med formål om å sørge for at LHBT+ inkludering også blir et tema innenfor barnerettigheter og fattigdomsbekjempelse.

En deltager fra sivilsamfunnet hevder at for å jobbe med fattigdomsbekjempelse må man se helhetlig på problemet, og forstå hvorfor barn blir hjemløse. Et eksempel som ble trukket frem var fra Vietnam der Redd Barna Vietnam så at mange hjemløse barn hadde blitt kastet ut av hjemmet fordi de var skeive. Dermed var de interesserte i å se på hvordan de kunne jobbe utfra denne problemstillingen. Eksempelet ble trukket frem av deltageren fordi det understreker hvordan å jobbe med marginaliserte grupper som skeive ofte kan ha konkret innvirkning på flere av FNs bærekraftsmål.

Ifølge sivilsamfunnsaktøren har arbeidet med å utvide kjønnsperspektivet, og å integrere LHBT+ perspektiver i flere utviklingspolitiske områder, vært en pågående innsats over tid. Dette arbeidet fortsetter, og blir ifølge aktøren tydeliggjort i den nyeste handlingsplanen for kvinners rettigheter og likestilling i norsk utenriks- og utviklingspolitikk (NAP2023). I denne planen er LHBT+ grupper i langt større grad inkludert enn tidligere, både i språkbruk og i konkrete innsatsområder.

Flere representanter fra sivilsamfunnet viser til NAP2023 som et gjennombrudd, nettopp fordi LHBT+ personer ikke lenger omtales i isolerte avsnitt, men inngår i flere tematiske satsinger. Dette representerer et skifte fra en smal tilnærming der arbeidet for skeives rettigheter hovedsakelig har handlet om avkriminalisering, til en mer helhetlig forståelse som også undersøker de strukturelle årsakene til diskriminering og marginalisering.

Planen inkluderer for eksempel LHBT+ personer i fokusområder på blant annet seksuell og reproduktiv helse og rettigheter (SRHR) og seksuell og kjønnsbasert vold (SGBV), og anerkjenner dermed at disse gruppene møter særegne utfordringer som krever egne tiltak og perspektiver.

Deltagere fra sivilsamfunn fortalte videre om hvordan de jobber med å få myndigheter til å forstå hvordan skeive må inkluderes på andre områder, der et eksempel er i humanitær bistand. Etter kriser som jordskjelvet i Tyrkia og krigen i Ukraina ble det tydelig at LHBT+ personer ofte ble ekskludert fra humanitære tiltak. Krisepakker kan for eksempel bli delt ut til familier, men dersom en skeiv familie lovlig sett ikke kan registreres som familie, vil de bli ekskludert fra den hjelpen de trenger.

Dette tydeliggjør behovet for at LHBT+ inkludering ikke bare ses som en menneskerettighetskamp, men som en tverrgående problemstilling som må ivaretas også i nødhjelp og humanitære responser. Det viser hvordan sivilsamfunnets pådriverrolle har i LHBT+ inkludering bidratt til å utvide forståelsen av hvilke sektorer LHBT+ rettigheter angår, og hvordan inkludering må sikres i praksis. Også der det tidligere ikke har vært en naturlig del av innsatsen.

I lys av dette fremstår den nyeste handlingsplanen for kvinners rettigheter og likestilling fra 2023 som et viktig veiskille. Den nevner LHBT+ rettigheter hele 39 ganger, sammenlignet med kun 6 ganger i handlingsplanen fra 2010. Dette illustrerer en tydelig utvikling der LHBT+ inkludering har gått fra å være et marginalt tema til å bli et sentralt satsingsområde i norsk utviklingspolitikk.

Tidlige initiativ og internasjonale trender

Studien viser at enkeltpersoner både i sivilsamfunnet og i staten spilte en avgjørende rolle i å sette LHBT+ rettigheter på dagsordenen i norsk utviklingspolitikk. Dette initiativet sammenfalt med en bredere internasjonal utvikling. Yogyakarta-prinsippene (2007) bidro til å etablere et menneskerettighetsbasert rammeverk for LHBT+ inkludering, og flere internasjonale organisasjoner begynte å anerkjenne LHBT+ rettigheter som en del av sin agenda. Slik sett kan en argumentere for at Norge fulgte en global trend hvor flere vestlige land begynte å finansiere skeive organisasjoner og fremme LHBT+ rettigheter gjennom utviklingsarbeid.

Vestlige narrativer og kritikk av utviklingspolitikken

Selv om vestlige land har vært viktige pådrivere for LHBT+ rettigheter globalt, har dette engasjementet også blitt kritisert for å videreføre kolonialistiske og utviklingspolitiske hierarkier. Rahman (2014) og Klapeer (2018) har for eksempel argumentert for at vestlige aktører har styrt den globale LHBT+ diskursen mot en idé om "seksuell modernisering", der land i det globale sør blir sett på som gammeldags og forventes å "ta igjen" vestlige normer.

Man kan tolke deler av retorikken i NAP2010 som relativt konfronterende, der det blant annet sto at Norge ville "stille krav til samarbeidspartnere" og at "dersom de ikke gjør det, må det få konsekvenser" for samarbeidet (Utenriksdepartementet, 2010, s. 7). En slik tilnærming kan ha bidratt til å styrke anti-vestlige narrativer som fremstiller LHBT+ rettigheter som en vestlig pådytting.

Funnene i denne studien viser at norske statlige institusjoner, og norsk sivilsamfunn tok flere grep for å motvirke denne retorikken. Skeive sivilsamfunnsorganisasjoner i donor-land, inkludert Norge, formet nettverk for å påvirke sine myndigheter om å arbeide på en måte som var mer kontekstsensitiv. Her blir stille diplomati og langsiktig finansiell støtte nevnt som viktige verktøy. Alle deltagerne utviste en bevissthet rundt deres påvirkning i rolle som donorland. Dette viser hvordan økende motstand har tydelig påvirket tilnærmingen til LHBT+ tema i Norsk utviklingspolitikk.

Betingelser for bistand: En kilde til konflikt

Et sentralt spørsmål i debatten om LHBT+ inkludering i utviklingspolitikken har vært hvorvidt bistand bør brukes som pressmiddel for å fremme skeive rettigheter. I 2014 kuttet Norge bistand til Uganda etter at de innførte en streng anti-homolov. Selv om dette ble sett på som en sterk markering, argumenterte flere LHBT+ organisasjoner for at slike bistandskutt kan gjøre situasjonen verre for LHBT+ personer i mottakerland, ved å gjøre dem til syndebukker.

Statlige representanter understreket viktigheten av diplomati og langsiktig samarbeid, og at "stille diplomati" ofte er mer effektivt enn offentlig fordømmelse. Sivilsamfunnsrepresentanter mente at bistandskutt kan forverre situasjonen for lokale LHBT+ miljøer og foreslo heller at menneskerettighetsklausuler burde innlemmes i nye bistandsavtaler, slik at brudd på LHBT+ rettigheter kunne betraktes som et "brudd på kontrakt" fremfor en betingelse. En kan likevel argumentere for at slike klausuler fortsatt er en form for implisitt betingelse, og tyder på at utviklingsaktørers bevissthet rundt sin egen makt er noe skiftende.

Anti-gender bevegelsen og motstrategier

Et av de største hindrene for LHBT+ inkludering i bistandspolitikken har vært den voksende anti-gender bevegelsen, som hevder at LHBT+ rettigheter er en trussel mot tradisjonelle verdier, barn og religion.

For å håndtere denne motstanden har Norge utviklet flere strategier. 1. Samarbeid med religiøse ledere: For å motvirke narrativet om at LHBT+ rettigheter er uforenlig med religion, har LHBT+ organisasjoner samarbeidet med progressive religiøse aktører. 2. Lokal forankring: Ved å gi direkte støtte til lokale LHBT+ organisasjoner slik at de kan utføre sitt arbeid forsøker Norske myndigheter å unngå å forsterke narrativet om at skeive rettigheter er en vestlig agenda. 3. Inkorporering av LHBT+ rettigheter i bredere utviklingsarbeid: LHBT+ spørsmål blir i økende grad inkludert i arbeid med kvinners rettigheter, anti-diskriminering og humanitær bistand, for å unngå at de blir isolert som et "særskilt" vestlig tema.

Fra menneskerettigheter til en bredere forståelse av LHBT+ inkludering

Funnene viser at norsk utviklingspolitikk i begynnelsen var sterkt forankret i en menneskerettighetsbasert tilnærming, men at dette har utviklet seg til en mer helhetlig forståelse av hvordan LHBT+ personer påvirkes av sosiale, økonomiske og kulturelle strukturer.

Studien viser at norsk LHBT+ inkludering i utviklingspolitikken har utviklet seg fra et marginalt tema til et integrert fokusområde. Samtidig har global motstand ført til økt bevissthet rundt kontekstsensitive tilnærminger og viktigheten av lokal forankring. Norske myndigheter og sivilsamfunnsorganisasjoner har tilpasset strategiene sine for å unngå å forsterke anti-vestlige narrativer, og det er en økende tendens til å se LHBT+ inkludering som en bredere likestillings- og fattigdomsproblematikk.

Hvordan Norge balanserer menneskerettigheter med diplomati og lokal autonomi vil være avgjørende for hvordan LHBT+ rettigheter i utviklingspolitikken utvikler seg fremover.

Hør også Mina Strand Fjeldheim fortelle om sitt masterprosjekt i podcasten Skeiv historie fra Skeivt arkiv.